ВВЕДЕНИЕ В ДИСЦИПЛИНУ «АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ»

Лекция 1
ВВЕДЕНИЕ В ДИСЦИПЛИНУ «АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ»
 § 1. Предмет, задачи дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел».


Предлагаемая дисциплина знакомит читателя с содержанием и особенностями государственного управления в области внутренних дел, компетенцией различных государственных органов и их структур, действующих в этой сфере; понятиями общественного порядка, правопорядка, безопасности личности, общественной безопасности; содержанием, характерными чертами и видами административной деятельности органов внутренних дел, формами и методами ее осуществления.
Предметом анализа являются правовое положение Министерства внутренних дел Российской Федерации и его основных подсистем (органов, служб и подразделений), формы и методы, а также основные виды административно-правовой деятельности органов внутренних дел (охрана общественного порядка, производство по делам об административных правонарушениях, осуществление лицензионно-разрешительной деятельности, обеспечение безопасности дорожного движения и др.).
Содержание курса «Административная деятельность органов внутренних дел» определено с учетом предварительного изучения дисциплины «Административное право», теоретические положения которой служат методологической основой данного курса. Если кратко охарактеризовать соотношение курсов «Административная деятельность органов внутренних дел» и «Административное право», то административная деятельность является, по существу, развернутой темой административного права «Управление в области внутренних дел», входящей в блок Особенной части «Управление в административно-политической сфере».
Поскольку органы внутренних дел являются составной частью аппарата государственного управления, то административная деятельность занимает в них преобладающее место и на нее в полной мере распространяются характерные черты и принципы государственного управления, механизм административно-правового регулирования, требования к формам и методам работы . Именно поэтому административное право служит методологической основой для изучения правовых, организационных и тактических вопросов административной деятельности органов внутренних дел.
Следует отграничивать учебный курс «Административная деятельность органов внутренних дел» от таких смежных дисциплин, как «Основы управления в органах внутренних дел» и «Тактико-специальная подготовка».
Курс «Основы управления в органах внутренних дел» изучает понятие и сущность управления; систему управления и ее элементы; функции управления; управленческий цикл и его стадии; содержание и методы науки управления; информационно-аналитическую работу; порядок подготовки, принятия и исполнения управленческих решений, - словом, общие вопросы социального управления и технологию процесса управления применительно к деятельности органов внутренних дел. Административная деятельность органов внутренних дел исследует, прежде всего, организационно-правовую основу данной деятельности, причем, главным образом, направленной вовне.
Цели курса тактико-специальной подготовки - обучение личного состава органов внутренних дел действиям при чрезвычайных обстоятельствах (при проведении различных специальных операций; пресечении преступлений, связанных с применением взрывчатых устройств и взрывоопасных предметов; задержании вооруженных преступников; блокировании участков местности и т. п.), заблаговременная подготовка сотрудников к выполнению служебно-боевых задач в условиях чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени. Основу тактико-специальной подготовки составляют разработка и изучение тактических способов и приемов действий в чрезвычайных ситуациях; применения оружия, боевой и полицейской техники, специальных средств, а также боевых порядков; маневра силами и средствами; овладение руководителями и сотрудниками органов внутренних дел методикой управления личным составом.
 «Административная деятельность органов внутренних дел» является юридической дисциплиной, поэтому законодательство, регламентирующее деятельность полиции, выступает в качестве предмета ее изучения. Однако курс несколько выходит за рамки, очерченные его наименованием. В нем изучаются, в частности, основы правового регулирования участия граждан в охране правопорядка, а также деятельности частных детективных и охранных формирований, отдельные аспекты работы прокуратуры, судей, административных комиссий, других государственных и муниципальных органов, негосударственных объединений и граждан в части их взаимодействия с полицией.
Целевое назначение дисциплины - подготовить студентов юридического профиля к осуществлению административной деятельности органов внутренних дел, дать им достаточный объем знаний, умений и навыков, необходимых для профессионального выполнения служебных обязанностей.
Задачи дисциплины. Формирование у обучаемых глубоких знаний об административной деятельности органов внутренних дел, необходимых умений и навыков предполагает решение следующих основных задач:
- привитие знаний о сущности и значении государственного управления в области внутренних дел; об организации работы различных служб и подразделений данных органов; о практическом обеспечении административно-правовыми способами охраны правопорядка, общественной безопасности и борьбы с преступностью; о правовом положении полиции, то есть ее задачах, обязанностях, правах, нормативной основе организации и деятельности;
- обучение правильному ориентированию в действующем законодательстве, регулирующем административную деятельность органов внутренних дел; привитие им умений и навыков правильно и в соответствии с законом решать типичные вопросы обеспечения общественного порядка и безопасности;
- ознакомление обучаемых с системой и структурой органов внутренних дел, их служб и подразделений; формами и методами осуществления административной деятельности и способами обеспечения ее законности; с содержанием и правовым регулированием отдельных видов административной деятельности; организацией и тактикой предупреждения и пресечения милицией административных правонарушений, а также охраны общественного порядка в обычных условиях и при возникновении чрезвычайных ситуаций.
Административная деятельность органов внутренних дел как учебная дисциплина имеет ряд особенностей.
Данный учебный курс, как и все административное право, сложен в изучении: его характеризуют большой объем нормативного материала, динамичное законодательство. Однако, прежде всего в силу важности получаемых знаний для повседневной милицейской деятельности, к знаниям и умениям обучаемых традиционно предъявляются достаточно высокие требования.
Помимо учебников и другой литературы в преподавании данной дисциплины используются методические разработки, требующие от обучаемых решения типичных практических ситуаций, возникающих в оперативно-служебной деятельности ОВД, и составления административно-процессуальных документов, что способствует формированию у будущих специалистов необходимых навыков и умений.


§ 2. Система и источники дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел»
Система дисциплины «Административная деятельность органов внутренних дел» определяется ее содержанием как юридической специальной дисциплины, изучающей закономерности государственного управления в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью в обычных условиях и чрезвычайных ситуациях. В основу системы курса положена объективно существующая система отношений, складывающихся в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов внутренних дел. Эти отношения делятся на две группы: отношения, общие для административной деятельности в целом, и отношения, характерные для ее отдельных видов. В соответствии с этим главы, относящиеся к административной деятельности органов внутренних дел в целом, составляют Общую часть курса. Главы, характеризующие отдельные направления административной деятельности, составляют его Особенную часть. Материал каждой части курса распределен по главам и разделам.
Общая часть курса состоит из девяти глав и охватывается одним разделом.
Первый раздел представляет собой введение в дисциплину «Административная деятельность органов внутренних дел», первая глава именуется «Содержание курса «Административная деятельность органов внутренних дел». В ней раскрываются предмет, задачи и система курса «Административная деятельность органов внутренних дел»; принципы данной деятельности; рассматриваются органы внутренних дел в системе субъектов административной деятельности в сфере внутренних дел; основополагающие для учебной дисциплины понятия общественного порядка, правопорядка, безопасности личности и общественной безопасности как социально-правовые категории и объекты управления; понятие и правовая основа административной деятельности органов внутренних дел. Рассматриваются также характерные черты и виды административной деятельности органов внутренних дел: соотношение этой деятельности с уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной работой милиции.
Вторая и третья главы посвящены изучению правового положения и организационного построения органов внутренних дел, их задач, функций, системы; концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России; административно-правового статуса полиции.
В главах с четвертой по девятую рассматриваются формы и методы административной деятельности органов внутренних дел (полиции): понятия и виды мер убеждения и принуждения, применяемых полицией; правовые основы, условия и пределы применения полицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия; особенности административно-юрисдикционной деятельности полиции; способы обеспечения законности и прав граждан в деятельности органов внутренних дел.
Особенная часть курса состоит из трех разделов.
1. Основные виды административной деятельности органов внутренних дел.
В разделе изучаются: правовое положение, система и структура организационно-инспекторских (штабных) аппаратов, а также дежурных частей органов внутренних дел; понятие службы обеспечения общественного порядка, ее задачи, функции, силы и средства, система и структура аппаратов управления данной службой; правовое положение и организационное построение патрульно-постовой службы милиции; организация конвойной службы полиции; правовой статус изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел; правовое положение и организация деятельности службы участковых уполномоченных полиции, ее основные задачи и функции; понятие и особенности правового регулирования системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; правовое положение подразделений по делам несовершеннолетних и центров временного содержания несовершеннолетних правонарушителей; проблемы применения полицией административного законодательства в области безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; исполнение органами внутренних дел законодательства о контроле за оборотом оружия и за негосударственной (частной) детективной и охранной деятельностью; правовое положение и организационное построение подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью; функции полиции по осуществлению контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства правил въезда и выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию Российской Федерации; основания и порядок выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно находящихся на территории России; исполнение органами внутренних дел законодательства о гражданстве Российской Федерации; взаимодействие органов внутренних дел с Федеральной миграционной службой по осуществлению паспортно-регистрационной системы и исполнению миграционного законодательства; правовой статус и основы деятельности Федеральной миграционной службы МВД России, роль органов внутренних дел в обеспечении правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев; задачи и функции органов внутренних дел на железнодорожном, воздушном и водном транспорте; система и структура органов внутренних дел на транспорте, особенности организации охраны общественного порядка и обеспечения безопасности на объектах транспорта; правовое положение, организационное построение и основные направления деятельности ГИБДД; правовое положение, организационное построение, задачи и функции вневедомственной охраны при органах внутренних дел; обязанности и права сотрудников вневедомственной охраны по предупреждению и пресечению правонарушений на охраняемых объектах; административная деятельность органов внутренних дел по противодействию экстремизму и терроризму.
2. Предупреждение и пресечение органами внутренних дел отдельных групп административных правонарушений.
В разделе изучаются: задачи и функции полиции по предупреждению и пресечению административных правонарушений, посягающих на общественный порядок, общественную безопасность и порядок управления, в том числе нарушений антиалкогольного законодательства; деятельность полиции по выявлению и пресечению правонарушений в сфере оборота алкогольной продукции, оборота наркотических средств и психотропных веществ; охране здоровья населения и общественной нравственности; в области предпринимательской деятельности; в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг; правового положения и организации работы медицинских вытрезвителей, специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке.
3. Обеспечение общественного порядка и общественной безопасности в особых условиях.
В разделе изучаются: правовое регулирование проведения массовых мероприятий; организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности при их проведении; основные направления деятельности органов внутренних дел по обеспечению избирательных кампаний; классификация (виды) чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; правовое регулирование и организация деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; административно-правовые меры противодействия органов внутренних дел экстремизму и терроризму; участие органов внутренних дел в обеспечении особых режимов управления и режима контртеррористической операции.
Приведенная система общей и особенной частей курса соответствует действующей примерной программе по административной деятельности органов внутренних дел.
Таким образом, значительное место в курсе «Административная деятельность органов внутренних дел» отводится изучению системы и структуры органов внутренних дел, организационных основ их работы, а также, в несколько меньшей степени, тактики и методики полицейской деятельности. Однако вес же на первое место ставится изучение правовой основы полицейской работы.
Источники. 
Система нормативно-правового регулирования административной деятельности органов внутренних дел весьма обширна и в качестве основы включает в себя:
1) Конституцию РФ,
2) федеральные конституционные законы (например, Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», «О полиции», «Об оружии», «О безопасности дорожного движения», «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и др.,
3) кодексы (прежде всего - Кодекс РФ об административных правонарушениях),
4) указы Президента РФ (утвердившие, например, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России),
5) постановления Правительства РФ (об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию; Правил задержания транспортного средства, помещения его на стоянку, хранения, а также запрещения эксплуатации; Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц и др.),
6) нормативные акты МВД России (Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности МВД России, Наставление по работе дорожно-патрульной службы Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России, Инструкция о порядке постоянного хранения и ношения боевого огнестрельного оружия, боеприпасов и специальных средств сотрудниками органов внутренних дел и военнослужащими МВД России и многие другие);
Полиция не может основывать свою деятельность на нормативных актах органов местного самоуправления. Это объясняется тем, что в отличие от полиции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции Российской Федерации).

§ 3. Понятие и виды административно-правовых норм.

Административно-правовая норма – это установленное государством и охраняемое мерами государственного принуждения, общеобязательное правило поведения в общественных отношениях, возникающих в процессе реализации исполнительной власти.

Административно-правовые нормы характеризуются следующими признаками:

- устанавливаются государством

- охраняются мерами государственного принуждения

- закрепляют должное правило поведения субъекта

- содержаться в правовом акте

-  преимущественно носят императивный характер, т.е. выражаются в категоричной форме, содержат предписания, обязательные для исполнения невластными субъектами

- выражают публичные интересы.

Административно-правовые нормы можно классифицировать по различным основаниям:

1.     От уровня принятия акта, в котором содержится норма:

а) федеральные;

б) субъектов Федерации;

в) местные.

2.     По методу воздействия на поведение субъектов:

а) обязывающие;

б) запрещающие;

в) уполномочивающие.

3.     По содержанию:

а) материальные;

б) процессуальные.

4.     По объему регулируемых отношений:

а) общие нормы (распространяются на все сферы государственного управления);

б) межотраслевые (распространяются на несколько отраслей государственного управления);

в) отраслевые (распространяются на конкретную отрасль государственного управления).

5. В зависимости от функций выполняемых административным правом:

а) регулятивные нормы (компетенционные) закрепляют права, обязанности, полномочия, функции субъектов административно-правовых отношений;

б) правоохранительные нормы устанавливают виды и порядок применения юридической ответственности.

В зависимости от того, к какой группе (регулятивной или правоохранительной) относятся нормы, различается их структура.

Регулятивные нормы состоят из 3 элементов.

а) Гипотезы (условия, при которых действует данная норма).

б) Диспозиции (само правило поведения, установленное этой нормой).

в) Санкции (мера ответственности, предусмотренная за нарушение данной нормы).

Правоохранительные нормы состоят из 2 элементов:

а) Диспозиции;

б) Санкции.

Действие административно-правовых норм:

1. Действие административно-правовых норм в пространстве предполагает действие их на определенной территории: т.е. федеральные административно-правовые нормы действуют на всей территории РФ; межрегиональные нормы действуют на территории нескольких субъектов; региональные нормы действуют на территории отдельных субъектов; местные нормы действуют на территории соответствующих муниципальных образований.

2. Действие административно-правовых норм во времени предполагает уточнение момента вступления административно-правовых норм в юридическую силу и моментом потери юридической силы.

В зависимости от вида акта, в котором содержатся административно-правовые нормы, различаются и сроки их вступления в юридическую силу. Так, законодательные нормы вступают в юридическую силу по истечении 10-дневного срока после их официального опубликования, но встречаются случаи, когда срок вступления в силу устанавливается в самом правовом акте. Подзаконные правовые акты вступают в действие с момента их подписания.

Административно-правовые нормы прекращают свое действие в случае их официальной отмены, в случае замены их новыми или истечения срока действия.

3. Действие административно-правовых норм по кругу лиц. Действие административно-правовых норм распространяется на всех граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства и на юридические лица, находящиеся на территории РФ. Но встречаются случаи, когда административно-правовые нормы не распространяются на отдельные категории субъектов, например, на дипломатических представителей, депутатов высших органов государственной власти и высших должностных лиц.

Законодательство устанавливает 4 способа реализации правовых норм: соблюдение; исполнение; использование; применение.

Для административно-правовых норм характерными способами реализации является исполнение и применение. Исполнение заключается в точном и неукоснительном следовании субъектов правилам поведения, установленных определенной нормой. Применение является прерогативой специально уполномоченных органов, т.е. органов исполнительной власти.

§ 4 . Понятие, признаки и содержание административной деятельности органов внутренних дел.
Вопрос о понятии и сущности административной деятельности органов внутренних дел на протяжении многих лет является дискуссионным. От того, как в дальнейшем будет истолкована юридическая природа административной деятельности, ее цели, зависит и содержание этой деятельности.
Согласно традиционной точке зрения административная деятельность органов внутренних дел, наряду с оперативно-розыскной (или, что одно и то же, сыскной) и уголовно-процессуальной (дознавательской, следственной) деятельностью, представляет собой самостоятельную функцию данных органов .
Наиболее распространенное в юридической и специальной литературе определение понятия административной деятельности органов внутренних дел звучит следующим образом.
Административная деятельность органов внутренних дел (полиции) представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность по организации работы служб и подразделений указанных органов и практическому осуществлению административно-правовыми способами охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности и борьбы с преступностью.
Традиционно выделяются следующие характерные черты административной деятельности органов внутренних дел.
1. Подчиненность и подконтрольность представительным и исполнительным органам государственной власти. Органы представительной власти участвуют в контроле за деятельностью полиции. При осуществлении контрольных функций органы государственной власти не вправе вмешиваться в процессуальные действия, оперативно-розыскную деятельность и производство по делам об административных правонарушениях».
Подчиненность и подконтрольность полиции представительным и исполнительным органам власти ярко отражена в законе «О полиции», которым регламентируется порядок назначения и освобождения от должностей руководителей органов внутренних дел. Так, в своей деятельности полиция подчиняется Министерству внутренних дел Российской Федерации.
Руководство полицией в субъектах Российской Федерации осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом Российской Федерации по представлению Министра внутренних дел Российской Федерации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит к вопросам местного значения организацию охраны общественного порядка муниципальной полицией. Правовые и организационные основы деятельности последней в разных регионах страны имеют свои особенности.
2. Государственно-властный характер. Этой характерной чертой административная деятельность резко отличается от оперативно-розыскной. Государственно-властный характер административной деятельности органов внутренних дел выражается в том, что она осуществляется от имени государства с использованием предоставленных государством властных полномочий в рамках компетенции, строго очерченной законом. Сотрудники органов внутренних дел при исполнении служебных обязанностей по охране общественного порядка, обеспечению общественной безопасности и борьбе с преступностью выступают в качестве представителей власти и непосредственно используют методы принуждения, которые включают в себя меры предупреждения, меры пресечения, меры административно-процессуального обеспечения и меры наказания. В этом состоит одно из основных отличий административной деятельности органов внутренних дел от деятельности общественных формирований, осуществляющих охрану порядка путем общественно-организационных форм работы и не наделенных государственно-властными полномочиями.
Эта характерная черта отчетливо выражена в ФЗ «О полиции», которая, определяя полицию как систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств, подчеркивает, что полиция наделена правом применения вышеперечисленных мер принуждения в пределах, установленных ФЗ «О полиции» и другими федеральными законами.
3. Подзаконность. Подзаконность административной деятельности органов внутренних дел означает, что всегда и все действия сотрудников полиции должны основываться на законе или подзаконных нормативных актах, содействовать наиболее точному их исполнению, проходить в пределах и в порядке, определенных законодательством. При этом в большинстве случаев сотрудникам полиции предоставляется самостоятельность в принятии окончательного решения.
В соответствии ФЗ «О полиции» законность является одним из принципов деятельности полиции. Более того, обеспечение законности, правопорядка составляет само содержание, суть ее деятельности.
Этот принцип нашел свое закрепление и в других статьях ФЗ «О полиции». Так, граждане могут быть ограничены полицией в своих правах только на основании закона, причем это основание должно быть им разъяснено. Применительно к административной деятельности это, в частности, означает, что нельзя применять к гражданам какую-либо меру принуждения, руководствуясь требованиями только лишь ведомственных нормативных актов или распоряжениями прямых начальников, если приказы или указания руководителей органов внутренних дел явно противоречат закону, то сотрудник полиции обязан руководствоваться положениями закона.
Подзаконность означает и то, что административные акты, издаваемые органами внутренних дел как во внутриорганизационной, так и во внешней сферах (приказы, инструкции, указания, постановления по делам об административных правонарушениях, предписания и т. п.) также должны основываться на нормах права.
4. Повышенное, в сравнении с иными видами административной деятельности, значение процессуальной формы. Более тщательная проработка процессуальных вопросов осуществления административной деятельности полиции обусловлена той серьезной угрозой правам и свободам физических и юридических лиц, которую таят в себе произвольные полицейские действия.
5. Организующий характер. В отличие от оперативно-розыскной и уголовно-процессуальной деятельности, основу содержания административной деятельности органов внутренних дел составляет положительная, созидательная работа по организации и развитию общественных отношений, возникающих в связи с пребыванием людей в общественных местах, в том числе при проведении различных массовых мероприятий, необходимостью обеспечения безопасного дорожного движения, функционированием объектов, представляющих повышенную опасность для окружающих и т. д.
Применение норм права в процессе административной деятельности органов внутренних дел в преобладающем большинстве случаев не связано с правонарушениями, а направлено на организацию проведения норм права в жизнь, на решение многочисленных организационных вопросов, возникающих при правомерном поведении граждан, деятельности предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц.
6. Профилактическая направленность. Конечной целью административной деятельности органов внутренних дел является предупреждение правонарушений. В ее процессе также проводятся многочисленные и разнообразные как по содержанию, так и правовой природе профилактические меры, которые можно подразделить на меры общей и индивидуальной профилактики.
Общепрофилактические мероприятия адресованы неопределенному кругу лиц и направлены на выявление и устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений и других правонарушений. К числу таких мер относятся, например, предупреждение и пресечение нарушений правил продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции; правовое обучение; контроль за соблюдением правил паспортно-регистрационной и лицензионно-разрешительной систем; проверка состояния охраны объектов, на которых сосредоточены материальные ценности, и т. д.
Ко второй группе относятся мероприятия по выявлению конкретных лиц, поведение и образ жизни которых свидетельствуют о возможности совершения ими преступлений и других правонарушений, и принятию мер по их предотвращению. К таким мерам относятся: административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; отказ в выдаче или аннулирование лицензий на приобретение газового, огнестрельного или иного оружия, а также разрешений на право его хранения и ношения; воспитательная работа с подростками-правонарушителями и безнадзорными, состоящими на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних, и другие.
Особенностью административной деятельности органов внутренних дел является то, что в процессе ее осуществления предупреждаются не только преступления и административные деликты, но также несчастные случаи, не связанные с правонарушениями (обеспечивается общественная безопасность).
Так, полицией выставляются карантинные посты при возникновении опасных эпидемических заболеваний; запрещается или ограничивается дорожное движение, например, при обрывах проводов высокого напряжения, обвалах дорожного покрытия и т. д.
Вместе с тем предупреждение правонарушителей является конечной целью не только административной, но и уголовно-процессуальной, а также оперативно-розыскной деятельности. Поэтому справедливым будет утверждение о том, что профилактическая направленность не является характерной чертой только лишь административной деятельности органов внутренних дел.
7. Административная деятельность ОВД является гласной.
8. Административная деятельность ОВД урегулирована административным законодательством.
Как уже отмечалось, административная деятельность органов внутренних дел, выступая в качестве самостоятельной функции данных органов, тесным образом пересекается с другими видами деятельности, осуществляемыми органами внутренних дел. При этом административная деятельность существенным образом отличается как от оперативно-розыскной, так и уголовно-процессуальной деятельности.
В соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» указанная деятельность осуществляется гласно и негласно (что является ее наиболее характерной чертой) путем проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также при конфиденциальном содействии граждан в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств.
Главное назначение оперативно-розыскной деятельности состоит в том, чтобы преимущественно негласными методами обнаружить и собрать предметы и документы, несущие сведения о преступлении, найти лиц, могущих сообщить эти сведения.
Уголовно-процессуальная деятельность полиции - это деятельность органов дознания, осуществляемая в надлежащем процессуальном порядке для защиты граждан, общества от общественно опасных деяний путем проверки сведений о преступлениях, расследования уголовных дел.
Оперативно-розыскная деятельность полиции - это вид деятельности, осуществляемый гласно и негласно оперативными подразделениями полиции в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности» в целях выявления, пресечения и раскрытия преступлений, лиц их подготавливающих, совершающих или совершивших, а также розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, без вести пропавших граждан. Данная деятельность предшествует уголовно-процессуальной, как бы сопровождает ее и имеет важное значение для обеспечения процессуальных действий. Она носит вспомогательный характер и играет обслуживающую роль по отношению к уголовному процессу. Согласованное применение оперативно-розыскной деятельности милиции и процессуальных действий позволяет успешно раскрывать преступления.
Указанные виды деятельности органов внутренних дел тесно взаимосвязаны с административной деятельностью. К примеру, при осуществлении оперативно-розыскной деятельности сотрудники ОВД могут применять в установленных законом случаях меры административного принуждения; охрана и конвоирование лиц, задержанных по подозрению в совершении преступления или взятых под стражу в ходе осуществления уголовно-процессуальной деятельности, обеспечивается в рамках административной деятельности специализированными подразделениями полиции.
Административная деятельность полиции, также как и оперативно-розыскная, часто предшествует уголовно-процессуальной, материалы административного производства выступают в качестве источников доказательств по уголовному делу, а сотрудники полиции, осуществляющие административную деятельность, являются свидетелями.
Виды административной деятельности органов внутренних дел
Прежде всего, следует уяснить, что под видами административной деятельности органов внутренних дел понимаются ее составные части, различающиеся между собой по конкретным задачам, характеру охраняемых общественных отношений, специфике правового регулирования, осуществляемые специально созданными структурными подразделениями органов внутренних дел.
Уже из определения понятия административной деятельности органов внутренних дел видно, что, прежде всего, данная деятельность подразделяется на два вида: внутриорганизационную и внешнюю.
В процессе осуществления внутриорганизационной административной деятельности определяются структура конкретных служб или подразделений, расстановка, а также порядок отбора кадров, принимаются управленческие решения, происходит планирование работы, осуществляется контроль и проверка исполнения, изучается, обобщается, распространяется и внедряется положительный опыт работы. К внутриорганизационной деятельности полиции относятся: поощрение сотрудников, использование дисциплинарной практики, аттестование и т. д.
Очевидно, что внутриорганизационная административная деятельность полиции состоит в организации работы не только административных, но и оперативно-розыскных аппаратов органов внутренних дел, а также дознания, следствия, других служб и подразделений органов внутренних дел.
Внутриорганизационная административная деятельность полиции носит вспомогательный характер относительно внешней.
Внешняя административная деятельность полиции выражается, прежде всего, в повседневном направлении поведения людей в рамки, предписанные правовыми нормами. В наиболее широком объеме внешнюю административную деятельность осуществляют подразделения обеспечения общественного порядка и Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России. Именно для них в наибольшей мере характерно наличие и применение государственно-властных полномочий административного характера.
Внешняя административная деятельность может быть подразделена на следующие виды:
1. Охрана правопорядка в общественных местах.
2. Административно-правовая профилактика правонарушений (предупреждение преступлений со стороны ранее судимых лиц; борьба с пьянством, включая деятельность медицинских вытрезвителей; предупреждение правонарушений несовершеннолетних; предупреждение проституции и др.).
3. Охрана собственности на основе договоров.
4. Обеспечение безопасности дорожного движения.
5. Осуществление контроля за соблюдением гражданами и должностными лицами установленных правил регистрационного учета граждан Российской Федерации, а также за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда через территорию Российской Федерации во взаимодействии с подразделениями территориальных органов Федеральной миграционной службы.
6. Осуществление лицензионно-разрешительной работы.
7. Охрана, содержание и конвоирование подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений.
Все названные составные части административной деятельности, составляющие предмет изучения дисциплины и рассматриваемые в ее Особенной части, отличаются друг от друга конкретными задачами, характером охраняемых общественных отношений, спецификой правового регулирования, обособленными структурами органов внутренних дел. В то же время в реализации практически каждого из перечисленных видов участвуют такие универсальные службы органов внутренних дел, как служба участковых уполномоченных полиции, патрульно-постовая служба, служба дежурных частей органов внутренних дел.
§3. Принципы административной деятельности органов внутренних дел
В общем виде принцип определяется как основное, исходное положение какой-либо теории, учения и т.д.; руководящая идея, основное правило деятельности. Понятие «принцип» применимо лишь к таким категориям, которые могут быть названы именно основополагающими, ибо принцип - это теоретическое обобщение того, наиболее типичного, что выражает самую суть явления.
Претендовать на роль принципов могут лишь наиболее общие (главные) положения, которые являются отправной точкой для формирования правовых норм более частного порядка, регулирующих отдельные стороны правоотношений, возникающих в ходе административной деятельности органов внутренних дел.
Следует отметить, что принципы административной деятельности органов внутренних дел не могут произвольно определяться законодателем, они отражают тип государства и соответствующие ему право и правосознание общества.
Понятие принципов и их признаки. Под принципами административной деятельности органов внутренних дел следует понимать ключевые общеобязательные положения максимальной общности, имеющие самостоятельное содержание, которыми органы внутренних дел и их сотрудники руководствуются в указанной деятельности.
Принципы отражают объективные закономерности общественного развития, характерные черты практики социального управления вообще и административной деятельности органов внутренних дел в частности. Содержание принципов объективно выражает сущность административной деятельности, ее наиболее характерные черты. В принципах административной деятельности отражаются представления законодателя о месте и роли полиции в обществе и государстве, допустимых пределах, методах и средствах ее вмешательства в социальную жизнь. Будучи облеченными в форму правовых норм, принципы представляют собой общие положения, на которых должна строиться и осуществляться административная деятельность органов внутренних дел. В этом качестве принципы имеют значение правовых требований, обязательных к исполнению и соблюдению.
Некоторые принципы, оказывающие регулирующее воздействие на административную деятельность органов внутренних дел (например, принцип оперативности полицейской деятельности), не находят своего закрепления в законодательстве в виде соответствующих формулировок. Закрепленность в тексте действующего закона имеет для принципов преходящее, а не сущностное значение.
Таким образом, к принципам административной деятельности органов внутренних дел относятся такие общие положения, которые отличаются высокой степенью обобщенности; имеют самостоятельное содержание и властный характер; органически связаны и взаимно обусловлены; определяют приоритетные направления, перспективы развития административной деятельности органов внутренних дел, служат фундаментом ее совершенствования, важным критерием оценки обоснованности предложений об изменении или дополнении текущего законодательства.
Таким образом, принципы образуют основу административной деятельности органов внутренних дел, из которой выводятся все остальные ее свойства и отношения.
Система принципов и их классификация. Принципы административной деятельности органов внутренних дел образуют целостную систему, в которой содержание и значение каждого из них обусловлено функционированием всей системы в целом. Только система принципов может гарантировать достижение целей. Именно в этом заключается ее новое качество, которым не обладает ни один из принципов, взятый в отдельности.
Вместе с тем выделение того или иного принципа из системы дает возможность конкретно определить роль каждого принципа, что облегчает их практическое осуществление.
1. Уважение прав и свобод человека и гражданина. Приоритетное место «уважения прав и свобод человека и гражданина» в системе принципов административной деятельности милиции обусловлено тем, что в Российской Федерации «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2 Конституции Российской Федерации).
Уважение прав и свобод человека и гражданина - это почтительное к ним отношение, основанное на признании их ценности и значимости в условиях развитого гражданского общества и цивилизованного государства. Проявлением реализации принципа уважения прав и свобод человека и гражданина в административной деятельности милиции является соблюдение ею этих прав и свобод, в том числе и тех лиц, кто преступил закон или подозревается в этом. Следует упомянуть о таких закрепленных Конституцией РФ правах и свободах человека и гражданина, как право на жизнь, достоинство личности, свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных переговоров, право собираться мирно, без оружия, право проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования и т. д.
Полицейская мера, наносящая ущерб правам и свободам граждан, может быть оправдана лишь в той степени, в какой она вызвана необходимостью (принцип «экономии полицейского вмешательства»). Полиция в связи с этим должна вторгаться в права и свободы граждан только тогда и в такой степени, когда и в какой степени без этого не могут быть выполнены возложенные на нее обязанности .
2. Законность. Административная деятельность органов внутренних дел, направленная на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности, на предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, привлечение виновных к ответственности, должна осуществляться в строгом соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами.
Под законностью как принципом деятельности полиции следует понимать безусловное и точное соблюдение законов и иных нормативных правовых актов всеми без исключения сотрудниками полиции.
Отступления от закона, чем бы они ни мотивировались, особенно нетерпимы в практике полиции и других государственных структур, которые по долгу службы заняты правоохранной деятельностью.
3. Гуманизм. По своей сути деятельность органов внутренних дел и ее сотрудников носит гуманный характер, так как она направлена на защиту человека от преступных и иных противоправных посягательств, на охрану общественного порядка и общественной безопасности, на обеспечение благоприятных условий для труда, отдыха и спокойствия людей.
Реализация данного принципа в деятельности полиции предполагает, прежде всего, гуманное, человечное отношение ко всем гражданам, вовлеченным, так или иначе, в сферу ее функционирования. Полиция и ее сотрудники в процессе административной деятельности принимают меры к охране жизни, здоровья и имущества граждан, если им угрожает опасность, от противоправных посягательств, стихийных бедствий или других чрезвычайных событий. Речь идет, прежде всего, о жертвах преступлений и административных правонарушений, лицах, оказавшихся в беспомощном состоянии, иных законопослушных гражданах. Вместе с тем полиция обязана проявлять гуманное отношение также и к лицам, которые нарушают правовые нормы, совершили, совершают или подозреваются в совершении административных правонарушений, состоят на профилактических учетах, под административным надзором.
В осуществлении административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел проявлением гуманизма является обеспечение привлекаемому к ответственности права на защиту; при рассмотрении дела о правонарушении и применении к виновному мер пресечения и наказания учитываются его личность, возраст, состояние здоровья, семейное и имущественное положение, обстоятельства, смягчающие ответственность за правонарушение, наличие у нарушителя несовершеннолетних детей, имущества или жилища, оставшихся без присмотра, и другие обстоятельства.
Принцип гуманизма предполагает корректное, вежливое, тактичное отношение полиции ко всем гражданам без исключения.
Совершение сотрудником оскорбительных, унижающих человеческое достоинство, причиняющих гражданам физические страдания действий - недопустимо.
4. Гласность. Административная деятельность органов внутренних дел является гласной, открытой для граждан, общественности и средств массовой информации. В цивилизованном, демократическом государстве полиция не может являться закрытым институтом. В противном случае ее деятельность - не понятная и, соответственно, не поддерживаемая населением - будет обречена на провал. Это, в свою очередь, не может не ослаблять устои государства.
Вместе с тем не подлежат разглашению данные, составляющие государственную и служебную тайну, а также сведения, затрагивающие честь и достоинство граждан, полученные в процессе служебной деятельности, за исключением случаев, предусмотренных законом.
Пределы действия и конкретные формы проявления принципа гласности установлены законами «О полиции», «О государственной тайне», «Об оперативно-розыскной деятельности» и иными нормативными правовыми актами.
5. Взаимодействие с широким кругом организаций и граждан. Государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, трудовые коллективы и граждане, с которыми взаимодействует полиция, сами не могут не быть заинтересованы в обеспечении безопасности, в том числе собственной. Поэтому вполне естественно, что указанная статья предлагает полиции строить свою деятельность на основе принципа взаимодействия с широким кругом организаций и граждан.
Взаимодействие может выражаться в обмене информацией, совместном планировании и осуществлении каких-либо мероприятий и в иных формах. Вместе с тем, в отличие от всех перечисленных ранее, принцип взаимодействия имеет скорее не правовой, а организационный характер. Подавляющее большинство правоприменительных актов принимается полицией и ее сотрудниками самостоятельно в соответствии с действующими правовыми нормами. Закон не обязывает их при этом согласовывать свои действия с какими-либо организациями или лицами .
Сотрудники различных служб и подразделений органов внутренних дел опираются на доверие, помощь и поддержку граждан, внештатных сотрудников полиции, общественных формирований, частных охранных организаций, участвующих в охране правопорядка. Руководители органов внутренних дел в установленном порядке поощряют граждан, отличившихся в охране общественного порядка и борьбе с преступностью.
§ 4. Субъекты и объекты административной деятельности органов внутренних дел.
Органы внутренних дел как субъекты административной деятельности представляют собой организацию, решающую государственные задачи и осуществляющую свои функции специфическими формами и методами посредством реализации предоставленных ей государственно-властных полномочий .
Правовую основу организации и деятельности органов внутренних дел составляет множество нормативных правовых актов различной юридической силы, определяющих компетенцию, правовое положение отдельных служб и подразделений, их организационную структуру, полномочия по изданию административных актов, управленческие и иные отношения с другими субъектами деятельности и т. п.
Органы внутренних дел, как известно, не имеют права законодательной инициативы. Вместе с тем, в то время как на уровне Российской Федерации и ее субъектов активно продолжается процесс совершенствования законодательства об административных правонарушениях, представители органов внутренних дел деятельно участвуют в данном процессе.
В то же время органы внутренних дел издают нормативные правовые акты, которые представляют собой подзаконные официальные решения, принятые с соблюдением установленной процедуры в односторонне-властном порядке по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства внутренних дел, облеченные в соответствующую правовую форму и порождающие юридические последствия. С помощью подобных актов государство обеспечивает конкретизацию, оперативность и дифференцированность управления сферой внутренних дел.
Нормы права, содержащиеся в нормативных правовых актах МВД России, часто связаны с бланкетными нормами различных законов. Они направлены на согласование интересов конкретных участников общественных отношений посредством установления и изменения общих правил поведения, а равно возложения на субъектов определенных обязанностей. Ими устанавливаются определенные порядок, требования и условия, необходимые для реализации различных законов.
Органы внутренних дел, как и другие органы исполнительной власти, не наделены правом толкования законов. Это могут делать только органы законодательной и судебной ветвей государственной власти.
Определенными особенностями обладает деятельность органов внутренних дел по охране общественного порядка во взаимодействии с органами местного самоуправления. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (п. 8 ч. 1 ст. 15 и др.) к вопросам местного значения отнесена организация охраны общественного порядка полицией.
Таким образом, охрана общественного порядка, с одной стороны, входит в сферу самостоятельно решаемых вопросов органов местного самоуправления, с другой - является составной частью обеспечения правопорядка - предмета совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ), и, соответственно, одной из задач, возложенных законодательством на структуру государственной власти - полицию.
Органы местного самоуправления, представляя собой «этаж» публичной власти, не входят в систему органов власти государственной. Между тем значительная доля решаемых ими вопросов местного значения (и рассматриваемые - в их числе) требует государственно-властных полномочий и государство в различных правовых формах делегирует их, постепенно меняя компетенцию таких органов. Деятельность органов местного самоуправления и органов исполнительной власти по обеспечению правопорядка принципиально однородна, взаимоувязана, а решаемые проблемы, как правило, находятся в едином правовом поле. Это позволяет отнести деятельность органов местного самоуправления, связанную с охраной общественного порядка, к государственному управлению в широком смысле слова.
К наиболее общим объектам административной деятельности органов внутренних дел относятся общественный порядок, правопорядок, безопасность личности и общественная безопасность. Известно, что любое понятие отражает сущность предмета, его внутреннее содержание, а также существенные свойства, связи и отношения предметов и явлений через описание общих и специальных признаков . Ученые всегда придерживаются различных мнений по поводу полноты описания признаков, характеризующих существенные свойства, связи и отношения исследуемых определений. Спорной продолжает оставаться проблема категорий «общественный порядок», «правопорядок», «безопасность» и др.
Общественный порядок понимают как состояние общественных отношений, складывающихся по поводу соблюдения гражданами, должностными лицами и организациями ограничений, обусловленных общественным характером человеческого сосуществования и установленных правовыми и моральными нормами в целях обеспечения максимальной безопасности и свободы жизнедеятельности каждого человека, всех законных институтов общества и государства .
Одно из простых и точных определений правопорядка дано в Толковом словаре русского языка: это «закрепленный правовыми нормами порядок общественных отношений» .
Анализ Конституции Российской Федерации, кодифицированных законов (гражданского, об административных правонарушениях, уголовного и др.), а также других федеральных законов («О безопасности», «О полиции», «Об оружии» и т. п.), иных нормативных правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации позволяет выделить объекты правопорядка. К основным из них можно отнести: безопасность, собственность, общественный порядок в узком смысле слова («правопорядок в общественных местах»), правовой режим и порядок управления.
В российской науке и законодательстве понятие «безопасность» используется в различных значениях. В Законе РФ «О безопасности» (ст. 1) дано определение безопасности как состояния защищенности жизненно важных интересов личности (ее прав и свобод), общества (его материальных и духовных ценностей) и государства (его конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности) от внутренних и внешних угроз.
В ст. 72 Конституции Российской Федерации отмечается, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. На первый взгляд может показаться, что в этом контексте «правопорядок» и «общественная безопасность» рассматриваются как равнозначные или однопорядковые правовые категории. На самом деле это не так. Если общественные отношения в сфере безопасности урегулированы нормами права, то эта часть общественной безопасности и есть правопорядок в сфере безопасности. Можно привести немало примеров поведения людей и отношений между ними, которые не регулируются нормами права, но имеют непосредственное отношение к сфере общественной либо личной безопасности (человек пошел в лес и заблудился, при этом подверг свое здоровье, а может быть, и жизнь опасности). Такое поведение и, соответственно, отношения не вторгаются в область права и не входят в правопорядок. Тем не менее они охватываются понятием безопасности и в силу этого являются объектом административной деятельности органов внутренних дел, цель которой - устранение либо отражение соответствующих угроз. Таким образом, понятием правопорядок можно охарактеризовать как состояние общественных отношений, урегулированных правовыми нормами, принятыми в установленном на территории Российской Федерации порядке.