Лекция 3.
ФОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
§ 1. Понятие и виды функций органов внутренних дел
Специфика административной деятельности органов внутренних дел состоит, прежде всего, в том, что: а) в основе этой деятельности лежат нормы административного права; б) ее целью является исполнение действующего административного законодательства по вопросам, отнесенным государством к компетенции органов внутренних дел.
Важнейшими чертами административной деятельности органов внутренних дел в целом, являются: государственно-властный характер полномочий; подзаконность, организующий, исполнительно-распорядительный характер ее функций; подотчетность и подконтрольность в процессе ее осуществления соответствующим органам исполнительной власти; правоохранительная и предупредительно-профилактическая направленность.
Содержание административной деятельности органов внутренних дел составляет реализация ее функций, осуществляемых в установленных формах и соответствующими методами.
Функции органов внутренних дел обусловлены объективными факторами. Количество и характер этих функций зависят от целей и задач, которые государство ставит перед органами внутренних дел. Содержание многих функций при любых условиях остается неизменным. В данной связи в административной деятельности по целенаправленности можно выделить две больших группы функций, взаимосвязанных и взаимообусловленных: внутриорганизационных и внешних.
Внутриорганизационные административные функции более постоянны и предназначены для обеспечения четкого функционирования всех служб и подразделений органов внутренних дел, их личного состава, а также для эффективного использования других сил и средств, привлекаемых к решению задач полиции. К ним относятся: анализ, прогнозирование и планирование, формирование управляющей и управляемой систем, подбор и расстановка кадров, организация взаимодействия, контроль и проверка исполнения, учет и т. п. Важной частью внутриорганизационной деятельности является функция регулирования, которая призвана обеспечить необходимую для осуществления субъектами этой деятельности их упорядоченность. Через регулирование осуществляется непосредственное руководство деятельностью служб (подразделений) и сотрудников.
Внутриорганизационная деятельность направлена на формирование подразделений и служб, определение функциональных обязанностей сотрудников, на руководство подчиненными службами, аппаратами, подразделениями и т.п. Эта деятельность способствует эффективному осуществлению внешне организационной деятельности, то есть деятельности по борьбе с преступностью, обеспечению общественного порядка и безопасности.
Административно-правовые отношения в этом случае возникают между органом внутренних дел в лице руководителя и его сотрудниками (например, при назначении на должность, перемещении сотрудников по службе, присвоении им специальных званий, поощрении, привлечении к дисциплинарной ответственности и в других случаях).
Внутриорганизационные функции выполняются всеми службами и подразделениями органа внутренних дел (полиции), включая и те, которые занимаются оперативно-розыскной работой или проводят дознание. Однако, несмотря на всю важность и необходимость этих функций, они являются вспомогательными, направленными на обеспечение слаженной работы коллектива конкретного органа или подразделения, по эффективной реализации внешних административных функций.
Внешние административные функции полиции связаны с практическим решением ею своих задач вовне. Их осуществление выходит за пределы внутриорганизационных отношений и распространяется на не подчиненные им государственные и негосударственные организации, а также на их должностных лиц и на граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Внешний административно-правовой характер имеет реализация таких функций, как охрана общественного порядка, обеспечение безопасности дорожного движения, регистрация транспортных средств, выдача лицензий, разрешений и т. д. Это та деятельность, для осуществления которой и создается в конечном счете конкретный орган внутренних дел или его подразделение.
В данном случае административно-правовые отношения возникают между органом внутренних дел в лице его сотрудников (должностных лиц) с одной стороны и гражданами, государственными органами, предприятиями, организациями и должностными лицами, не подчиненными органам внутренних дел в служебном отношении.
По характеру управленческих задач, решаемых при осуществлении административной деятельности полиции, ее функции можно подразделить на общие, специальные и обеспечивающие.
К общим функциям административной деятельности полиции относятся:
1. Прогнозирование – это предвидение тех или иных изменений в деятельности объекта по заранее полученной информации и достижений науки.
2. Регулирование – это разработка режима деятельности определенного объекта.
3. Организация – это придание объекту управления системы, структуры, разделение его на части и установление между частями взаимосвязи.
4. Координация – это направление деятельности нескольких объектов для достижения одной цели.
5. Контроль – это установление соответствия или несоответствия фактического состояния объекта ранее заданным параметрам.
6. Общее руководство – это направление деятельности объекта посредством дачи директив, планов заданий.
7. Техническое руководство. В рамках этой функции органы внутренних дел отдают предписания и распоряжения о порядке выполнения тех или иных действий объектами.
8. Методическое руководство. В рамках этой функции органы внутренних дел дают рекомендации объектам по исполнению действующих правовых норм.
9. Подбор и размещение кадров. В рамках этой функции обеспечивается укомплектование органов внутренних дел квалифицированными специалистами.
10. Делопроизводство или ведение документации и информационное обеспечение, т.е. сбор, обработка, анализ и обнародование информации о деятельности объектов управления.
Данные функции являются составными элементами любой управленческой деятельности и реализуются как в рамках внутриорганизационной, так и внешнеорганизационной административной деятельности полиции.
К обеспечивающим функциям относятся: правовое, кадровое, финансовое, материально-техническое, психологическое, медицинское и иное обеспечение административной деятельности милиции. Эта деятельность направлена на то, чтобы обеспечить согласованную и ритмичную деятельность конкретных органов и подразделений при решении стоящих перед ними внешних задач.
В процессе исполнения внешних административных функций в наибольшей мере проявляется социальное назначение полиции как исполнительного органа государственной власти. Специальными (основными) административными функциями являются:
- обеспечение безопасности личности; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
- обеспечение общественного порядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах (несение патрульно-постовой службы);
- предотвращение, выявление и пресечение преступлений и административных правонарушений;
- осуществление лицензионно-разрешительной работы в сфере оборота оружия и контроля за частной детективной и охранной деятельностью в соответствии с действующим законодательством;
- обеспечение безопасности дорожного движения, осуществление контроля и надзора за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов, действующих в этой области;
- охрана, конвоирование и содержание задержанных и лиц, заключенных под стражу;
- охрана на основе договоров с физическими и юридическими лицами принадлежащего им имущества;
- оказание населению согласно закону социальной помощи;
- осуществление по подведомственности производства по делам об административных правонарушениях;
- обеспечение исполнения в пределах своей компетенции отдельных административных наказаний (например, исполнение постановления судьи об административном аресте и др.).
Перечисленные и другие административные функции выполняют участковые уполномоченные полиции, подразделения патрульно-постовой службы полиции, государственной инспекции безопасности дорожного движения, охраны объектов по договорам, а также инспекторский состав подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, по делам несовершеннолетних. В реализации определенных административных функций полиции участвуют сотрудники специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых, подразделений охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых, наряды дежурных частей территориальных органов внутренних дел и органов внутренних дел на транспорте.
Общие, обеспечивающие и специальные (основные) функции находятся во взаимосвязи и взаимозависимости. В совокупности они составляют содержание (сферу, объем) административной деятельности органов внутренних дел (полиции).
Для административной деятельности полиции характерно то, что она преимущественно связана с внешней по отношению к полиции сферой. Эта деятельность - наиболее обширное, емкое направление в работе полиции. В связи с этим большая часть сотрудников полиции осуществляет внешние административные функции. В процессе осуществления этой деятельности ее субъекты вступают в административно-правовые отношения с гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства, государственными органами, организациями, общественными объединениями, государственными служащими, служащими (представителями) общественных объединений.
Виды административной деятельности органов внутренних дел (полиции). В зависимости от целевого назначения перечисленные специальные (основные) направления административной деятельности органов внутренних дел (полиции) условно можно разделить на две группы:
1) осуществляемые в рамках позитивной (организующей) деятельности органов внутренних дел, входе которой обеспечивается реализация гражданами и организациями закрепленных за ними прав и свобод;
2) осуществляемые в рамках правоохранительной деятельности органов внутренних дел, входе которых обеспечивается защита прав и законных интересов граждан и организаций, охрана собственности и общественного порядка, общественная безопасность, ведется борьба с преступностью.
В зависимости от юридических свойств перечисленных специальных (основных) направлений административной деятельности в научной литературе выделяют следующие ее виды:
а) учетно-регистрационная (например, учет и регистрация автомототранспортных средств и прицепов к ним, регистрация заявлений, сообщений и иной поступающей информации о преступлениях, регистрация и учет административных правонарушений и др.);
б) лицензионно-разрешительная (лицензирование частной детективной и охранной деятельности, выдача лицензий на продажу и приобретение гражданского и служебного оружия, выдача разрешений на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия, разрешений на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения, выдача лицензий на изготовление бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков);
в) административно-юрисдикционная (осуществление производства по делам об административных правонарушениях, назначение административных наказаний, исполнение административных наказаний);
г) контрольно-надзорная (осуществление административного надзора за соблюдением установленных правил в сфере общественного порядка, безопасности дорожного движения, соблюдения гражданами и должностными лицами паспортных правил и правил регистрационного учета, соблюдения установленных федеральным законом правил частной детективной и охранной деятельности и других).
В зависимости от предметной сферы контрольно-надзорной деятельности отдельные подразделения и сотрудники принимают участие в работе по стандартизации, сертификации и метрологическому обеспечению органов внутренних дел.
Исходя из того, что задачи полиции решают в единстве все службы и подразделения в присущих им формах и методах. Предупреждая и пресекая преступления и административные правонарушения, оперативные уполномоченные, руководствуясь административно-правовыми нормами, задерживают и доставляют в полицию правонарушителей, проводят профилактические беседы, применяют специальные средства принуждения и огнестрельное оружие и т. п.
Административная деятельность ОВД (полиции) по своему воздействию охватывает как внутриорганизационную, так и внешневластную сферу деятельности органов внутренних дел.
§ 2. Понятие и виды форм административной деятельности органов внутренних дел (полиции)
Под формой административной деятельности органов внутренних дел (полиции) понимают способы внешнего выражения конкретных действий совершаемых работниками органов внутренних дел при осуществлении ими административной деятельности.
Как отмечалось выше, функции органов внутренних дел представляют собой составные части (направления) их внешней деятельности, а формы показывают, путем каких действий они практически осуществляются. Разнообразие функций и задач, решаемых в процессе административной деятельности органов внутренних дел (полиции), обстановки и условий, в которых она протекает, обусловливает применение различных форм.
Административная деятельность органов внутренних дел может быть:
- регулятивной и правоохранительной - по характеру разрешаемых дел;
- внутренней (внутриорганизационной) и внешней (внешневластной) - по целенаправленности;
- словесной (письменной или устной) и конклюдентной - по способу выражения .
Первые две классификационные группы отражают содержательную сторону административной деятельности и принимаемых в ходе ее осуществления управленческих решений. Способ выражения характеризует ее формальную сторону, то есть внешнее проявление управленческой деятельности.
Формы осуществления административной деятельности делятся на 2 вида: правовые и неправовые.
Правовая форма административной деятельности органов внутренних дел по содержанию подразделяется на правоустановительную, в рамках которой принимаются нормативные акты управления, и правоприменительную, в рамках которой принимаются индивидуальные акты управления.
Приведенная классификация может быть использована для анализа форм административной деятельности полиции. Однако следует иметь в виду, что установление норм права, как специфическая правовая форма деятельности органов управления, характерна для органов внутренних дел в целом, а не для полиции. Причем, правоустановительная деятельность органов внутренних дел имеет в большей степени внутриведомственную направленность. Принимаемые ими нормативные акты адресуются преимущественно подчиненным органам, подразделениям, сотрудникам и являются важным средством реализации содержащихся в законе правил с учетом особенностей решаемых задач.
Кроме того, правоприменительная деятельность полиции включает в себя как непосредственно принятие индивидуальных актов управления, так и осуществление иных юридически значимых действий, без издания индивидуальных актов, непосредственно влекущих юридические последствия, например, составление различных процессуальных документов (протокола об административном правонарушении, рапорта по факту применения огнестрельного оружия, заключения по материалам служебной проверки, аттестации и т. п.). Как правило, перечисленные документы фиксируют юридически значимые действия, факты или акты правоприменения и могут повлечь за собой уже принятие управленческих решений в форме издания индивидуальных актов управления (например, постановления о назначении административного наказания, приказа о поощрении или назначении дисциплинарного взыскания).
Наиболее распространенная форма выражения результата административной деятельности полиции - индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, точности, определенности.
Вместе с тем весьма широко в административной деятельности полиции используется устная словесная форма: устные приказы, указания, распоряжения, команды, наложение взыскания. Эта форма наиболее часто применяется при решении вопросов повседневного оперативного характера.
Несоблюдение обязательной формы может повлечь признание действий субъектов недействительными или оспоримыми. В ряде случаев законодатель с использованием той или иной формы принятия управленческого решения связывает наступление определенных юридических последствий. Например, Положением о службе в органах внутренних дел установлено, что «поощрения и дисциплинарные взыскания объявляются приказами. Благодарность, замечание, выговор, назначение вне очереди в наряд могут быть объявлены устно». При этом «взыскание, наложенное приказом, не может быть снято устно», в свою очередь, «дисциплинарное взыскание, наложенное на сотрудника органов внутренних дел приказом, считается снятым, если в течение года со дня его наложения этот сотрудник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию», а «устное взыскание считается снятым по истечении одного месяца».
Административная деятельность выражается также в конклюдентной форме при помощи определенных жестов, условных сигналов, движений, знаков, разметки и других действий, ясно выражающих решение субъекта административной деятельности. Таковыми являются, например, жесты инспектора ДПС ГИБДД, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы светофора, сигналы свистком, подаваемые полицейским патрульно-постовой службы, и т. п.
С учетом сказанного, в зависимости от юридических последствий формы административной деятельности полиции можно разделить на правовые, иные юридически значимые действия и неправовые.
§ 3. Характеристика форм административной деятельности органов внутренних дел (полиции)
Правовые формы. Правовой формой правоустановительной административной деятельности органов внутренних дел (полиции) является издание нормативных актов управления, правоприменительной - издание индивидуальных актов управления. Соответственно по юридическим свойствам акты управления органов внутренних дел (полиции) подразделяются на нормативные и индивидуальные.
Нормативный правовой акт - это письменный документ, изданный в соответствии с установленными требованиями правомочным на то должностным лицом Министерства внутренних дел Российской Федерации, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы, рассчитанный на многократное применение и относительно неопределенный круг лиц.
Нормативный правовой акт может быть также издан совместно или по согласованию с иными федеральными органами исполнительной власти.
Министерством внутренних дел Российской Федерации издаются нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов . Издаваемые Министерством положения, уставы, инструкции, наставления, правила и иные нормативные акты (кроме директив) утверждаются приказами МВД России.
Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России, включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел и военной службы во внутренних войсках.
Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период времени.
Статусные документы органов внутренних дел, их структурных подразделений, предприятий, учреждений и организаций издаются в виде положений и уставов.
Положение определяет задачи и функции, права органа внутренних дел или его структурного подразделения, органа управления, соединения и воинской части внутренних войск.
Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации.
Положение издается также в целях нормативного регулирования конкретных видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел и внутренними войсками.
Инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями сотрудников (военнослужащих).
Инструкция содержит нормы, устанавливающие кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности.
Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности.
В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также определяется порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей.
Исходя из особенностей целей и предмета правового регулирования в МВД России могут издаваться и иные виды нормативных правовых актов. Например, приказы, утверждающие концепции совершенствования деятельности различных служб и подразделений органов внутренних дел, повышения эффективности отдельных направлений органов внутренних дел, решения коллегий, в которых на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов формулируются основные направления государственной политики и меры по ее реализации в установленной сфере деятельности.
В рамках реализации административной реформы федеральными органами исполнительной власти начинается разработка административных регламентов. Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.
Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции или предоставление соответствующей государственной услуги с учетом положений Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти , Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» .
Следует заметить, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, после чего подлежат обязательному официальному опубликованию.
Несоблюдение этих двух требований означает, что правовые акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний .
Среди актов управления органов внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям нормативные акты составляют сравнительно немногочисленную группу. Основными же являются нормативные акты, принимаемые МВД России и МВД республик, входящих в состав Российской Федерации, а также в некоторой мере акты ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации. Поэтому в актах горрайорганов внутренних дел устанавливаются лишь производные нормы, то есть такие правила служебной деятельности, которые базируются на предписаниях вышестоящих органов внутренних дел и конкретизируют их применение к местным условиям работы соответствующего органа. Конкретизация может выражаться в распределении (уточнении) функциональных обязанностей сотрудников аппаратов или служб, определении форм и методов их работы, установлении правил внутреннего распорядка и т. п.
Специфика полномочий полиции состоит в том, что при осуществлении внешневластной деятельности она не издает нормативные акты. Такие акты принимаются только по внутриорганизационным вопросам и всегда адресуются сотрудникам полиции. В них устанавливаются правила служебной деятельности, которые опираются на предписания законов или актов вышестоящих органов и конкретизируют их применение с учетом местных условий (например, обязанности по участию в усилении охраны общественного порядка или по организации взаимодействия с общественностью).
Особыми формами, нормативных актов управления полиции являются план единой дислокации нарядов, планы (типовые планы) охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении общественно-политических, спортивных и иных массовых мероприятий, планы действий личного состава при чрезвычайных обстоятельствах, план работы горрайлиноргана на год и др. В них на определенный период могут ставиться задачи всему или части личного состава горрайлиноргана внутренних дел по месту и времени, излагаться формы взаимодействия между нарядами и службами, предписываться тактические приемы (общие) несения службы и т. п.
Применение норм права на основе и во исполнение закона есть основное содержание исполнительно-распорядительной деятельности полиции, главное и определяющее ее выражение вовне. Практически оно состоит в осуществлении полицией административных функций и находит выражение в издании индивидуальных актов управления.
Индивидуальные акты управления - основной вид актов управления полиции. К ним относятся официальные документы, в которых закрепляются односторонние властные решения уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел, адресованные конкретному субъекту и рассчитанные на однократное применение. Их назначение состоит в применении норм права к конкретному случаю, лицу.
К примеру, к таким актам относится выдача разрешений (лицензий) гражданам и организациям, которая влечет возникновение новых прав и обязанностей. Так, полиция в соответствии с законодательством выдает лицензии на приобретение, разрешения на хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они обращаются. С этими актами управления полиции связывается также осуществление надзора (контроля) за соблюдением установленных правил обращения и функционирования указанных предметов и объектов.
Важное значение среди индивидуальных актов управления полиции имеет регистрация юридически значимых фактов. Регистрация - это официальное констатирование в соответствующих записях (отметках) полиции определенных фактов, имеющих непосредственное отношение к обеспечению установленного порядка управления, общественного порядка и общественной безопасности, в целях их учета, документального оформления и последующего контроля. Службы полиции общественной безопасности в соответствии с действующим законодательством регистрируют авто-, мототранспорт индивидуальных владельцев, а также предприятий, учреждений и организаций, огнестрельное оружие. С фактом регистрации нормы права связывают определенные юридические последствия (право на управление конкретным транспортным средством (его эксплуатацию), право на хранение, ношение и использование огнестрельного оружия, реализацию других субъективных прав).
Правовые акты в зависимости от охраняющей их юридической ответственности делятся на правовые акты, защищенные дисциплинарной ответственностью (они регулируют отношения подчинения внутри органа внутренних дел) и акты управления, защищенные административной ответственностью (они регулируют отношения, возникающие между органом внутренних дел и иными невластными субъектами).
В качестве самостоятельной правовой формы административной деятельности рассматривают также заключение административных договоров. К числу таких административных договоров можно отнести: контракт о службе в органах внутренних дел, договор на охрану объекта силами подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
По сфере правоприменения индивидуальные акты управления подразделяются на: а) внутриорганизационные и б) внешневластные.
В зависимости от характера и целей их принятия индивидуальные акты управления подразделяются на: 1) регулятивные (оперативно-исполнительные) и 2) охранительные (юрисдикционные).
Путем издания внутриорганизационных актов управления вышестоящие органы и должностные лица полиции руководят подчиненными аппаратами и сотрудниками, осуществляют расстановку кадров, конкретизируют функциональные обязанности сотрудников, применяют меры поощрения, налагают дисциплинарные взыскания и т. п.
Во внешневластной административной деятельности акты полиции являются средством реализации юридически властных государственных предписаний, формой закрепления действий работников полиции, решения поставленных перед ними задач. Посредством актов управления полиция осуществляет свои функции, в них находит выражение процесс исполнительной и распорядительной деятельности.
Иные юридически значимые действия. Содержанием иных юридически значимых административных действий полиции является применение правовых норм к конкретным обстоятельствам или лицам, но без издания индивидуальных актов, непосредственно влекущих юридические последствия. К подобным действиям относятся такие, которые в силу указания в законе выступают в качестве необходимого условия для принятия правового акта управления и наступления указанных правовых последствий. Примерами таких действий, ежедневно совершаемых службами полиции и их сотрудниками, являются: документирование определенных фактов, выявленных и установленных в процессе контрольно-надзорной и административно-юрисдикционной деятельности (составление протокола об административном правонарушении), подготовка актов и заключений по окончании проведения проверки деятельности подконтрольных объектов или конкретной информации, служебное аттестование, принятие присяги и др.
Документирование - официальное удостоверение в документах полиции, оформленных надлежащим образом, определенных фактов, событий и состояний, имеющих юридическое значение, в целях их фиксации, доказательства (подтверждения). В административной деятельности это выражается в выдаче служебных удостоверений личности сотрудникам полиции, выдаче гражданам удостоверений на право управления автомототранспортом, различных официальных справок, фиксации противоправных действий, фиксации применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (составление протокола об административном правонарушении, об административном задержании, протокола личного досмотра), составлении рапорта о применении огнестрельного оружия и др. В отличие от актов управления юридически значимые документы имеют лишь формально доказательственное значение. Юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение или прекращение правоотношений, являются фиксируемые в документах события или действия, а не сами документы.
Служебное аттестование - это персональная характеристика практической деятельности лиц начальствующего состава органов внутренних дел (полиции) за определенный период с соответствующими выводами. Аттестование само по себе не изменяет служебно-правового положения аттестуемого, но в соответствии с действующими ведомственными инструкциями вывод по аттестации (к примеру, рекомендации для перемещения на вышестоящие или равнозначные должности, направления на учебу, о понижении в должности и увольнении) может служить основанием для издания актов о перемещении по службе, изменении размера должностного оклада.
Для иных юридически значимых административных действий полиции правовое значение имеет сам факт их совершения, поэтому, как правило, основания и порядок их осуществления урегулированы нормативными актами.
Неправовые формы. К неправовым формам административной деятельности органов внутренних дел (полиции) относятся:
1) организационные действия;
2) материально-технические действия.
В отличие от правовых форм административной деятельности полиции неправовые формы сами по себе не влекут за собой возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений для лиц, к которым они обращены. Юридическим результатом этих форм является сам факт их осуществления. Они являются необходимыми элементами любой управленческой деятельности.
Организационные действия выражаются в подготовке и проведении служебных совещаний, собраний, инструктажей, в организации взаимодействия между сотрудниками, подразделениями в целом между собой и гражданами (объединениями граждан), проведении совместных мероприятий, в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций. Данные действия направлены на работу с личным составом подразделений и гражданами. В ходе этих организационных действий до адресата доводится необходимая управленческая информация, осуществляется непосредственное взаимодействие субъекта и объекта управления. В частности, сущность внешне организационных действий состоит в привлечении граждан и общественных объединений к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности путем разъяснения сущности и значения правовых актов, проведения отчетов сотрудников перед населением, участия в собраниях трудовых коллективов.
К материально-техническим действиям относятся такие операции, совершение которых является обязательной предпосылкой для принятия того или иного управленческого решения при осуществлении правоприменительной и правоустановительной деятельности (сбор и обработка информации, учет выполненной работы, составление справок, подготовка отчетов, ведение делопроизводства, адресно-справочная работа и т. п.).
Эти действия играют важную роль в получении, обработке, передаче и хранении информации, ведении статистического и оперативного учетов. Посредством их производится подготовка всевозможных справок, обзоров, ориентировок, размножение различных материалов, хранение и оформление документов, ведутся картотеки на определенные категории лиц, осуществляется хозяйственное и техническое обслуживание подразделений и служб, выдача, прием табельного оружия, специальных средств принуждения и специальных технических средств.
В большинстве случаев порядок осуществления перечисленных действий и операций урегулирован нормами права, а сами они входят в число служебных обязанностей сотрудников полиции. Поэтому за уклонение от совершения этих действий и операций, нарушение установленного порядка и правил их осуществления, виновные могут быть привлечены к установленной законом ответственности (например, дисциплинарной).
§ 4. Понятие и признаки правовых актов управления
Правовой акт управления – это односторонне-властное предписание государственных органов принятое в соответствии с установленной процедурой и компетенцией и порождающее строго определенные юридические последствия. Признаками правового акта управления являются:
1. Властный характер: именно путем издания акта управления, государственные органы непосредственно реализуют предоставленные им государственно-властные полномочия.
2. Официальный характер: правовые акты управления принимаются только государственными органами от имени государства в целом.
3. Формальная определенность акта управления: каждый акт управления должен содержать четкое и логичное предписание, не имеющее внутренних противоречий.
4. Правовой акт управления вызывает конкретные юридические последствия: основным последствием можно считать обязанность субъектов административно-правовых отношений исполнять предписания, содержащиеся в правовом акте управления.
Каждый правовой акт управления должен соответствовать определенным требованиям:
- Правовой акт управления должен соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, конституциям и уставам субъектов РФ.
- Правовой акт управления должен соответствовать актам и решениям вышестоящих органов исполнительной власти.
- Правовой акт управления не должен содержать предписания, ущемляющие права и свободы граждан, исключением из этого требования являются акты управления, устанавливающие административную ответственность для лиц, совершивших правонарушение.
- Правовой акт управления должен быть принят в строгом соответствии с компетенцией данного органа государственного управления.
- Правовой акт управления должен быть принят в строгом соответствии с установленной процедурой. Выделяют 2 разновидности таких процедур:
а) процедуру принятия нормативно-правового акта, которая состоит из этапов:
- законодательной инициативы;
- разработки, обсуждения проекта нормативного акта;
- принятия нормативного акта;
- его опубликования и реализации;
б) процедура принятия индивидуальных актов управления, которая состоит из этапов:
- подачи обращения,
- выявления и выяснения основных фактических обстоятельств дела,
- принятия решения по делу
- исполнения принятого решения.
Правовой акт управления должен содержать все установленные внешние реквизиты, а именно: наименование органа, принявшего акт управления, название самого акта управления, место и дату его принятия, должность, фамилию и подпись должностного лица, его принявшего, а также печать данного органа.
Несоблюдение любого из установленных требований влечет признание правового акта недействительным и его отмену.
Правовые акты управления могут быть обжалованы в административном или судебном порядке. В административном порядке акт управления может быть изменен или отменен. В судебном порядке могут быть отменены только индивидуальные правовые акты. Нормативно-правовые акты в судебном порядке могут быть признаны несоответствующими действующему законодательству. После чего на основании судебного решения только орган, принявший этот акт, может его изменить или отменить.
Правовой акт управления может быть опротестован прокурором в соответствии с Законом «О Прокуратуре», т.е. прокурор вправе направить протест в орган, издавший неправомерный акт, который обязан его изменить и привести его в соответствие с действующим законодательством или отменить.
ФОРМЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
§ 1. Понятие и виды функций органов внутренних дел
Специфика административной деятельности органов внутренних дел состоит, прежде всего, в том, что: а) в основе этой деятельности лежат нормы административного права; б) ее целью является исполнение действующего административного законодательства по вопросам, отнесенным государством к компетенции органов внутренних дел.
Важнейшими чертами административной деятельности органов внутренних дел в целом, являются: государственно-властный характер полномочий; подзаконность, организующий, исполнительно-распорядительный характер ее функций; подотчетность и подконтрольность в процессе ее осуществления соответствующим органам исполнительной власти; правоохранительная и предупредительно-профилактическая направленность.
Содержание административной деятельности органов внутренних дел составляет реализация ее функций, осуществляемых в установленных формах и соответствующими методами.
Функции органов внутренних дел обусловлены объективными факторами. Количество и характер этих функций зависят от целей и задач, которые государство ставит перед органами внутренних дел. Содержание многих функций при любых условиях остается неизменным. В данной связи в административной деятельности по целенаправленности можно выделить две больших группы функций, взаимосвязанных и взаимообусловленных: внутриорганизационных и внешних.
Внутриорганизационные административные функции более постоянны и предназначены для обеспечения четкого функционирования всех служб и подразделений органов внутренних дел, их личного состава, а также для эффективного использования других сил и средств, привлекаемых к решению задач полиции. К ним относятся: анализ, прогнозирование и планирование, формирование управляющей и управляемой систем, подбор и расстановка кадров, организация взаимодействия, контроль и проверка исполнения, учет и т. п. Важной частью внутриорганизационной деятельности является функция регулирования, которая призвана обеспечить необходимую для осуществления субъектами этой деятельности их упорядоченность. Через регулирование осуществляется непосредственное руководство деятельностью служб (подразделений) и сотрудников.
Внутриорганизационная деятельность направлена на формирование подразделений и служб, определение функциональных обязанностей сотрудников, на руководство подчиненными службами, аппаратами, подразделениями и т.п. Эта деятельность способствует эффективному осуществлению внешне организационной деятельности, то есть деятельности по борьбе с преступностью, обеспечению общественного порядка и безопасности.
Административно-правовые отношения в этом случае возникают между органом внутренних дел в лице руководителя и его сотрудниками (например, при назначении на должность, перемещении сотрудников по службе, присвоении им специальных званий, поощрении, привлечении к дисциплинарной ответственности и в других случаях).
Внутриорганизационные функции выполняются всеми службами и подразделениями органа внутренних дел (полиции), включая и те, которые занимаются оперативно-розыскной работой или проводят дознание. Однако, несмотря на всю важность и необходимость этих функций, они являются вспомогательными, направленными на обеспечение слаженной работы коллектива конкретного органа или подразделения, по эффективной реализации внешних административных функций.
Внешние административные функции полиции связаны с практическим решением ею своих задач вовне. Их осуществление выходит за пределы внутриорганизационных отношений и распространяется на не подчиненные им государственные и негосударственные организации, а также на их должностных лиц и на граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства. Внешний административно-правовой характер имеет реализация таких функций, как охрана общественного порядка, обеспечение безопасности дорожного движения, регистрация транспортных средств, выдача лицензий, разрешений и т. д. Это та деятельность, для осуществления которой и создается в конечном счете конкретный орган внутренних дел или его подразделение.
В данном случае административно-правовые отношения возникают между органом внутренних дел в лице его сотрудников (должностных лиц) с одной стороны и гражданами, государственными органами, предприятиями, организациями и должностными лицами, не подчиненными органам внутренних дел в служебном отношении.
По характеру управленческих задач, решаемых при осуществлении административной деятельности полиции, ее функции можно подразделить на общие, специальные и обеспечивающие.
К общим функциям административной деятельности полиции относятся:
1. Прогнозирование – это предвидение тех или иных изменений в деятельности объекта по заранее полученной информации и достижений науки.
2. Регулирование – это разработка режима деятельности определенного объекта.
3. Организация – это придание объекту управления системы, структуры, разделение его на части и установление между частями взаимосвязи.
4. Координация – это направление деятельности нескольких объектов для достижения одной цели.
5. Контроль – это установление соответствия или несоответствия фактического состояния объекта ранее заданным параметрам.
6. Общее руководство – это направление деятельности объекта посредством дачи директив, планов заданий.
7. Техническое руководство. В рамках этой функции органы внутренних дел отдают предписания и распоряжения о порядке выполнения тех или иных действий объектами.
8. Методическое руководство. В рамках этой функции органы внутренних дел дают рекомендации объектам по исполнению действующих правовых норм.
9. Подбор и размещение кадров. В рамках этой функции обеспечивается укомплектование органов внутренних дел квалифицированными специалистами.
10. Делопроизводство или ведение документации и информационное обеспечение, т.е. сбор, обработка, анализ и обнародование информации о деятельности объектов управления.
Данные функции являются составными элементами любой управленческой деятельности и реализуются как в рамках внутриорганизационной, так и внешнеорганизационной административной деятельности полиции.
К обеспечивающим функциям относятся: правовое, кадровое, финансовое, материально-техническое, психологическое, медицинское и иное обеспечение административной деятельности милиции. Эта деятельность направлена на то, чтобы обеспечить согласованную и ритмичную деятельность конкретных органов и подразделений при решении стоящих перед ними внешних задач.
В процессе исполнения внешних административных функций в наибольшей мере проявляется социальное назначение полиции как исполнительного органа государственной власти. Специальными (основными) административными функциями являются:
- обеспечение безопасности личности; охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
- обеспечение общественного порядка на улицах, площадях, в парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах и других общественных местах (несение патрульно-постовой службы);
- предотвращение, выявление и пресечение преступлений и административных правонарушений;
- осуществление лицензионно-разрешительной работы в сфере оборота оружия и контроля за частной детективной и охранной деятельностью в соответствии с действующим законодательством;
- обеспечение безопасности дорожного движения, осуществление контроля и надзора за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов, действующих в этой области;
- охрана, конвоирование и содержание задержанных и лиц, заключенных под стражу;
- охрана на основе договоров с физическими и юридическими лицами принадлежащего им имущества;
- оказание населению согласно закону социальной помощи;
- осуществление по подведомственности производства по делам об административных правонарушениях;
- обеспечение исполнения в пределах своей компетенции отдельных административных наказаний (например, исполнение постановления судьи об административном аресте и др.).
Перечисленные и другие административные функции выполняют участковые уполномоченные полиции, подразделения патрульно-постовой службы полиции, государственной инспекции безопасности дорожного движения, охраны объектов по договорам, а также инспекторский состав подразделений лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, по делам несовершеннолетних. В реализации определенных административных функций полиции участвуют сотрудники специальных приемников для содержания лиц, арестованных в административном порядке, изоляторов временного содержания подозреваемых и обвиняемых, подразделений охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых, наряды дежурных частей территориальных органов внутренних дел и органов внутренних дел на транспорте.
Общие, обеспечивающие и специальные (основные) функции находятся во взаимосвязи и взаимозависимости. В совокупности они составляют содержание (сферу, объем) административной деятельности органов внутренних дел (полиции).
Для административной деятельности полиции характерно то, что она преимущественно связана с внешней по отношению к полиции сферой. Эта деятельность - наиболее обширное, емкое направление в работе полиции. В связи с этим большая часть сотрудников полиции осуществляет внешние административные функции. В процессе осуществления этой деятельности ее субъекты вступают в административно-правовые отношения с гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства, государственными органами, организациями, общественными объединениями, государственными служащими, служащими (представителями) общественных объединений.
Виды административной деятельности органов внутренних дел (полиции). В зависимости от целевого назначения перечисленные специальные (основные) направления административной деятельности органов внутренних дел (полиции) условно можно разделить на две группы:
1) осуществляемые в рамках позитивной (организующей) деятельности органов внутренних дел, входе которой обеспечивается реализация гражданами и организациями закрепленных за ними прав и свобод;
2) осуществляемые в рамках правоохранительной деятельности органов внутренних дел, входе которых обеспечивается защита прав и законных интересов граждан и организаций, охрана собственности и общественного порядка, общественная безопасность, ведется борьба с преступностью.
В зависимости от юридических свойств перечисленных специальных (основных) направлений административной деятельности в научной литературе выделяют следующие ее виды:
а) учетно-регистрационная (например, учет и регистрация автомототранспортных средств и прицепов к ним, регистрация заявлений, сообщений и иной поступающей информации о преступлениях, регистрация и учет административных правонарушений и др.);
б) лицензионно-разрешительная (лицензирование частной детективной и охранной деятельности, выдача лицензий на продажу и приобретение гражданского и служебного оружия, выдача разрешений на хранение или хранение и ношение гражданского и служебного оружия, разрешений на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения, выдача лицензий на изготовление бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков);
в) административно-юрисдикционная (осуществление производства по делам об административных правонарушениях, назначение административных наказаний, исполнение административных наказаний);
г) контрольно-надзорная (осуществление административного надзора за соблюдением установленных правил в сфере общественного порядка, безопасности дорожного движения, соблюдения гражданами и должностными лицами паспортных правил и правил регистрационного учета, соблюдения установленных федеральным законом правил частной детективной и охранной деятельности и других).
В зависимости от предметной сферы контрольно-надзорной деятельности отдельные подразделения и сотрудники принимают участие в работе по стандартизации, сертификации и метрологическому обеспечению органов внутренних дел.
Исходя из того, что задачи полиции решают в единстве все службы и подразделения в присущих им формах и методах. Предупреждая и пресекая преступления и административные правонарушения, оперативные уполномоченные, руководствуясь административно-правовыми нормами, задерживают и доставляют в полицию правонарушителей, проводят профилактические беседы, применяют специальные средства принуждения и огнестрельное оружие и т. п.
Административная деятельность ОВД (полиции) по своему воздействию охватывает как внутриорганизационную, так и внешневластную сферу деятельности органов внутренних дел.
§ 2. Понятие и виды форм административной деятельности органов внутренних дел (полиции)
Под формой административной деятельности органов внутренних дел (полиции) понимают способы внешнего выражения конкретных действий совершаемых работниками органов внутренних дел при осуществлении ими административной деятельности.
Как отмечалось выше, функции органов внутренних дел представляют собой составные части (направления) их внешней деятельности, а формы показывают, путем каких действий они практически осуществляются. Разнообразие функций и задач, решаемых в процессе административной деятельности органов внутренних дел (полиции), обстановки и условий, в которых она протекает, обусловливает применение различных форм.
Административная деятельность органов внутренних дел может быть:
- регулятивной и правоохранительной - по характеру разрешаемых дел;
- внутренней (внутриорганизационной) и внешней (внешневластной) - по целенаправленности;
- словесной (письменной или устной) и конклюдентной - по способу выражения .
Первые две классификационные группы отражают содержательную сторону административной деятельности и принимаемых в ходе ее осуществления управленческих решений. Способ выражения характеризует ее формальную сторону, то есть внешнее проявление управленческой деятельности.
Формы осуществления административной деятельности делятся на 2 вида: правовые и неправовые.
Правовая форма административной деятельности органов внутренних дел по содержанию подразделяется на правоустановительную, в рамках которой принимаются нормативные акты управления, и правоприменительную, в рамках которой принимаются индивидуальные акты управления.
Приведенная классификация может быть использована для анализа форм административной деятельности полиции. Однако следует иметь в виду, что установление норм права, как специфическая правовая форма деятельности органов управления, характерна для органов внутренних дел в целом, а не для полиции. Причем, правоустановительная деятельность органов внутренних дел имеет в большей степени внутриведомственную направленность. Принимаемые ими нормативные акты адресуются преимущественно подчиненным органам, подразделениям, сотрудникам и являются важным средством реализации содержащихся в законе правил с учетом особенностей решаемых задач.
Кроме того, правоприменительная деятельность полиции включает в себя как непосредственно принятие индивидуальных актов управления, так и осуществление иных юридически значимых действий, без издания индивидуальных актов, непосредственно влекущих юридические последствия, например, составление различных процессуальных документов (протокола об административном правонарушении, рапорта по факту применения огнестрельного оружия, заключения по материалам служебной проверки, аттестации и т. п.). Как правило, перечисленные документы фиксируют юридически значимые действия, факты или акты правоприменения и могут повлечь за собой уже принятие управленческих решений в форме издания индивидуальных актов управления (например, постановления о назначении административного наказания, приказа о поощрении или назначении дисциплинарного взыскания).
Наиболее распространенная форма выражения результата административной деятельности полиции - индивидуальный письменный акт-документ. Он используется при решении вопросов (дел), требующих фиксации правоприменения, точности, определенности.
Вместе с тем весьма широко в административной деятельности полиции используется устная словесная форма: устные приказы, указания, распоряжения, команды, наложение взыскания. Эта форма наиболее часто применяется при решении вопросов повседневного оперативного характера.
Несоблюдение обязательной формы может повлечь признание действий субъектов недействительными или оспоримыми. В ряде случаев законодатель с использованием той или иной формы принятия управленческого решения связывает наступление определенных юридических последствий. Например, Положением о службе в органах внутренних дел установлено, что «поощрения и дисциплинарные взыскания объявляются приказами. Благодарность, замечание, выговор, назначение вне очереди в наряд могут быть объявлены устно». При этом «взыскание, наложенное приказом, не может быть снято устно», в свою очередь, «дисциплинарное взыскание, наложенное на сотрудника органов внутренних дел приказом, считается снятым, если в течение года со дня его наложения этот сотрудник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию», а «устное взыскание считается снятым по истечении одного месяца».
Административная деятельность выражается также в конклюдентной форме при помощи определенных жестов, условных сигналов, движений, знаков, разметки и других действий, ясно выражающих решение субъекта административной деятельности. Таковыми являются, например, жесты инспектора ДПС ГИБДД, регулирующего движение транспорта и пешеходов, сигналы светофора, сигналы свистком, подаваемые полицейским патрульно-постовой службы, и т. п.
С учетом сказанного, в зависимости от юридических последствий формы административной деятельности полиции можно разделить на правовые, иные юридически значимые действия и неправовые.
§ 3. Характеристика форм административной деятельности органов внутренних дел (полиции)
Правовые формы. Правовой формой правоустановительной административной деятельности органов внутренних дел (полиции) является издание нормативных актов управления, правоприменительной - издание индивидуальных актов управления. Соответственно по юридическим свойствам акты управления органов внутренних дел (полиции) подразделяются на нормативные и индивидуальные.
Нормативный правовой акт - это письменный документ, изданный в соответствии с установленными требованиями правомочным на то должностным лицом Министерства внутренних дел Российской Федерации, устанавливающий, изменяющий или отменяющий правовые нормы, рассчитанный на многократное применение и относительно неопределенный круг лиц.
Нормативный правовой акт может быть также издан совместно или по согласованию с иными федеральными органами исполнительной власти.
Министерством внутренних дел Российской Федерации издаются нормативные правовые акты в виде приказов, директив, положений, уставов, инструкций, правил, наставлений и иных нормативных правовых актов . Издаваемые Министерством положения, уставы, инструкции, наставления, правила и иные нормативные акты (кроме директив) утверждаются приказами МВД России.
Приказ издается по наиболее важным вопросам функционирования органов внутренних дел Российской Федерации, внутренних войск МВД России, включая определение их задач и функций, правовое регулирование различных направлений оперативно-служебной и служебно-боевой деятельности, прохождения службы в органах внутренних дел и военной службы во внутренних войсках.
Директива содержит нормативные предписания, определяющие перспективы развития органов внутренних дел и внутренних войск, основные направления их деятельности на конкретный период времени.
Статусные документы органов внутренних дел, их структурных подразделений, предприятий, учреждений и организаций издаются в виде положений и уставов.
Положение определяет задачи и функции, права органа внутренних дел или его структурного подразделения, органа управления, соединения и воинской части внутренних войск.
Устав определяет статус, цели, порядок и характер деятельности предприятия, учреждения и организации.
Положение издается также в целях нормативного регулирования конкретных видов деятельности, осуществляемых органами внутренних дел и внутренними войсками.
Инструкции и правила регулируют основные виды (формы) оперативно-служебной деятельности и порядок ее осуществления конкретными категориями сотрудников (военнослужащих).
Инструкция содержит нормы, устанавливающие кем, в каком порядке, какими способами и методами должен осуществляться тот или иной вид деятельности.
Правила устанавливают порядок осуществления отдельного вида деятельности.
В наставлении излагаются нормы о порядке действия конкретных подсистем (органов) в той или иной ситуации, а также определяется порядок реализации и исполнения соответствующих прав и обязанностей.
Исходя из особенностей целей и предмета правового регулирования в МВД России могут издаваться и иные виды нормативных правовых актов. Например, приказы, утверждающие концепции совершенствования деятельности различных служб и подразделений органов внутренних дел, повышения эффективности отдельных направлений органов внутренних дел, решения коллегий, в которых на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов формулируются основные направления государственной политики и меры по ее реализации в установленной сфере деятельности.
В рамках реализации административной реформы федеральными органами исполнительной власти начинается разработка административных регламентов. Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.
Административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции или предоставление соответствующей государственной услуги с учетом положений Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти , Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» .
Следует заметить, что нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер должны пройти государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, после чего подлежат обязательному официальному опубликованию.
Несоблюдение этих двух требований означает, что правовые акты не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний .
Среди актов управления органов внутренних дел по району (муниципальному району), городу (городскому округу) и иному муниципальному образованию, в том числе по нескольким муниципальным образованиям нормативные акты составляют сравнительно немногочисленную группу. Основными же являются нормативные акты, принимаемые МВД России и МВД республик, входящих в состав Российской Федерации, а также в некоторой мере акты ГУВД, УВД по субъектам Российской Федерации. Поэтому в актах горрайорганов внутренних дел устанавливаются лишь производные нормы, то есть такие правила служебной деятельности, которые базируются на предписаниях вышестоящих органов внутренних дел и конкретизируют их применение к местным условиям работы соответствующего органа. Конкретизация может выражаться в распределении (уточнении) функциональных обязанностей сотрудников аппаратов или служб, определении форм и методов их работы, установлении правил внутреннего распорядка и т. п.
Специфика полномочий полиции состоит в том, что при осуществлении внешневластной деятельности она не издает нормативные акты. Такие акты принимаются только по внутриорганизационным вопросам и всегда адресуются сотрудникам полиции. В них устанавливаются правила служебной деятельности, которые опираются на предписания законов или актов вышестоящих органов и конкретизируют их применение с учетом местных условий (например, обязанности по участию в усилении охраны общественного порядка или по организации взаимодействия с общественностью).
Особыми формами, нормативных актов управления полиции являются план единой дислокации нарядов, планы (типовые планы) охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении общественно-политических, спортивных и иных массовых мероприятий, планы действий личного состава при чрезвычайных обстоятельствах, план работы горрайлиноргана на год и др. В них на определенный период могут ставиться задачи всему или части личного состава горрайлиноргана внутренних дел по месту и времени, излагаться формы взаимодействия между нарядами и службами, предписываться тактические приемы (общие) несения службы и т. п.
Применение норм права на основе и во исполнение закона есть основное содержание исполнительно-распорядительной деятельности полиции, главное и определяющее ее выражение вовне. Практически оно состоит в осуществлении полицией административных функций и находит выражение в издании индивидуальных актов управления.
Индивидуальные акты управления - основной вид актов управления полиции. К ним относятся официальные документы, в которых закрепляются односторонние властные решения уполномоченных должностных лиц органов внутренних дел, адресованные конкретному субъекту и рассчитанные на однократное применение. Их назначение состоит в применении норм права к конкретному случаю, лицу.
К примеру, к таким актам относится выдача разрешений (лицензий) гражданам и организациям, которая влечет возникновение новых прав и обязанностей. Так, полиция в соответствии с законодательством выдает лицензии на приобретение, разрешения на хранение, ношение и перевозку огнестрельного оружия, боеприпасов к нему, взрывчатых материалов, а также на открытие и функционирование объектов, где они обращаются. С этими актами управления полиции связывается также осуществление надзора (контроля) за соблюдением установленных правил обращения и функционирования указанных предметов и объектов.
Важное значение среди индивидуальных актов управления полиции имеет регистрация юридически значимых фактов. Регистрация - это официальное констатирование в соответствующих записях (отметках) полиции определенных фактов, имеющих непосредственное отношение к обеспечению установленного порядка управления, общественного порядка и общественной безопасности, в целях их учета, документального оформления и последующего контроля. Службы полиции общественной безопасности в соответствии с действующим законодательством регистрируют авто-, мототранспорт индивидуальных владельцев, а также предприятий, учреждений и организаций, огнестрельное оружие. С фактом регистрации нормы права связывают определенные юридические последствия (право на управление конкретным транспортным средством (его эксплуатацию), право на хранение, ношение и использование огнестрельного оружия, реализацию других субъективных прав).
Правовые акты в зависимости от охраняющей их юридической ответственности делятся на правовые акты, защищенные дисциплинарной ответственностью (они регулируют отношения подчинения внутри органа внутренних дел) и акты управления, защищенные административной ответственностью (они регулируют отношения, возникающие между органом внутренних дел и иными невластными субъектами).
В качестве самостоятельной правовой формы административной деятельности рассматривают также заключение административных договоров. К числу таких административных договоров можно отнести: контракт о службе в органах внутренних дел, договор на охрану объекта силами подразделений вневедомственной охраны при органах внутренних дел.
По сфере правоприменения индивидуальные акты управления подразделяются на: а) внутриорганизационные и б) внешневластные.
В зависимости от характера и целей их принятия индивидуальные акты управления подразделяются на: 1) регулятивные (оперативно-исполнительные) и 2) охранительные (юрисдикционные).
Путем издания внутриорганизационных актов управления вышестоящие органы и должностные лица полиции руководят подчиненными аппаратами и сотрудниками, осуществляют расстановку кадров, конкретизируют функциональные обязанности сотрудников, применяют меры поощрения, налагают дисциплинарные взыскания и т. п.
Во внешневластной административной деятельности акты полиции являются средством реализации юридически властных государственных предписаний, формой закрепления действий работников полиции, решения поставленных перед ними задач. Посредством актов управления полиция осуществляет свои функции, в них находит выражение процесс исполнительной и распорядительной деятельности.
Иные юридически значимые действия. Содержанием иных юридически значимых административных действий полиции является применение правовых норм к конкретным обстоятельствам или лицам, но без издания индивидуальных актов, непосредственно влекущих юридические последствия. К подобным действиям относятся такие, которые в силу указания в законе выступают в качестве необходимого условия для принятия правового акта управления и наступления указанных правовых последствий. Примерами таких действий, ежедневно совершаемых службами полиции и их сотрудниками, являются: документирование определенных фактов, выявленных и установленных в процессе контрольно-надзорной и административно-юрисдикционной деятельности (составление протокола об административном правонарушении), подготовка актов и заключений по окончании проведения проверки деятельности подконтрольных объектов или конкретной информации, служебное аттестование, принятие присяги и др.
Документирование - официальное удостоверение в документах полиции, оформленных надлежащим образом, определенных фактов, событий и состояний, имеющих юридическое значение, в целях их фиксации, доказательства (подтверждения). В административной деятельности это выражается в выдаче служебных удостоверений личности сотрудникам полиции, выдаче гражданам удостоверений на право управления автомототранспортом, различных официальных справок, фиксации противоправных действий, фиксации применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (составление протокола об административном правонарушении, об административном задержании, протокола личного досмотра), составлении рапорта о применении огнестрельного оружия и др. В отличие от актов управления юридически значимые документы имеют лишь формально доказательственное значение. Юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение или прекращение правоотношений, являются фиксируемые в документах события или действия, а не сами документы.
Служебное аттестование - это персональная характеристика практической деятельности лиц начальствующего состава органов внутренних дел (полиции) за определенный период с соответствующими выводами. Аттестование само по себе не изменяет служебно-правового положения аттестуемого, но в соответствии с действующими ведомственными инструкциями вывод по аттестации (к примеру, рекомендации для перемещения на вышестоящие или равнозначные должности, направления на учебу, о понижении в должности и увольнении) может служить основанием для издания актов о перемещении по службе, изменении размера должностного оклада.
Для иных юридически значимых административных действий полиции правовое значение имеет сам факт их совершения, поэтому, как правило, основания и порядок их осуществления урегулированы нормативными актами.
Неправовые формы. К неправовым формам административной деятельности органов внутренних дел (полиции) относятся:
1) организационные действия;
2) материально-технические действия.
В отличие от правовых форм административной деятельности полиции неправовые формы сами по себе не влекут за собой возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений для лиц, к которым они обращены. Юридическим результатом этих форм является сам факт их осуществления. Они являются необходимыми элементами любой управленческой деятельности.
Организационные действия выражаются в подготовке и проведении служебных совещаний, собраний, инструктажей, в организации взаимодействия между сотрудниками, подразделениями в целом между собой и гражданами (объединениями граждан), проведении совместных мероприятий, в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций. Данные действия направлены на работу с личным составом подразделений и гражданами. В ходе этих организационных действий до адресата доводится необходимая управленческая информация, осуществляется непосредственное взаимодействие субъекта и объекта управления. В частности, сущность внешне организационных действий состоит в привлечении граждан и общественных объединений к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности путем разъяснения сущности и значения правовых актов, проведения отчетов сотрудников перед населением, участия в собраниях трудовых коллективов.
К материально-техническим действиям относятся такие операции, совершение которых является обязательной предпосылкой для принятия того или иного управленческого решения при осуществлении правоприменительной и правоустановительной деятельности (сбор и обработка информации, учет выполненной работы, составление справок, подготовка отчетов, ведение делопроизводства, адресно-справочная работа и т. п.).
Эти действия играют важную роль в получении, обработке, передаче и хранении информации, ведении статистического и оперативного учетов. Посредством их производится подготовка всевозможных справок, обзоров, ориентировок, размножение различных материалов, хранение и оформление документов, ведутся картотеки на определенные категории лиц, осуществляется хозяйственное и техническое обслуживание подразделений и служб, выдача, прием табельного оружия, специальных средств принуждения и специальных технических средств.
В большинстве случаев порядок осуществления перечисленных действий и операций урегулирован нормами права, а сами они входят в число служебных обязанностей сотрудников полиции. Поэтому за уклонение от совершения этих действий и операций, нарушение установленного порядка и правил их осуществления, виновные могут быть привлечены к установленной законом ответственности (например, дисциплинарной).
§ 4. Понятие и признаки правовых актов управления
Правовой акт управления – это односторонне-властное предписание государственных органов принятое в соответствии с установленной процедурой и компетенцией и порождающее строго определенные юридические последствия. Признаками правового акта управления являются:
1. Властный характер: именно путем издания акта управления, государственные органы непосредственно реализуют предоставленные им государственно-властные полномочия.
2. Официальный характер: правовые акты управления принимаются только государственными органами от имени государства в целом.
3. Формальная определенность акта управления: каждый акт управления должен содержать четкое и логичное предписание, не имеющее внутренних противоречий.
4. Правовой акт управления вызывает конкретные юридические последствия: основным последствием можно считать обязанность субъектов административно-правовых отношений исполнять предписания, содержащиеся в правовом акте управления.
Каждый правовой акт управления должен соответствовать определенным требованиям:
- Правовой акт управления должен соответствовать Конституции РФ, федеральным законам, конституциям и уставам субъектов РФ.
- Правовой акт управления должен соответствовать актам и решениям вышестоящих органов исполнительной власти.
- Правовой акт управления не должен содержать предписания, ущемляющие права и свободы граждан, исключением из этого требования являются акты управления, устанавливающие административную ответственность для лиц, совершивших правонарушение.
- Правовой акт управления должен быть принят в строгом соответствии с компетенцией данного органа государственного управления.
- Правовой акт управления должен быть принят в строгом соответствии с установленной процедурой. Выделяют 2 разновидности таких процедур:
а) процедуру принятия нормативно-правового акта, которая состоит из этапов:
- законодательной инициативы;
- разработки, обсуждения проекта нормативного акта;
- принятия нормативного акта;
- его опубликования и реализации;
б) процедура принятия индивидуальных актов управления, которая состоит из этапов:
- подачи обращения,
- выявления и выяснения основных фактических обстоятельств дела,
- принятия решения по делу
- исполнения принятого решения.
Правовой акт управления должен содержать все установленные внешние реквизиты, а именно: наименование органа, принявшего акт управления, название самого акта управления, место и дату его принятия, должность, фамилию и подпись должностного лица, его принявшего, а также печать данного органа.
Несоблюдение любого из установленных требований влечет признание правового акта недействительным и его отмену.
Правовые акты управления могут быть обжалованы в административном или судебном порядке. В административном порядке акт управления может быть изменен или отменен. В судебном порядке могут быть отменены только индивидуальные правовые акты. Нормативно-правовые акты в судебном порядке могут быть признаны несоответствующими действующему законодательству. После чего на основании судебного решения только орган, принявший этот акт, может его изменить или отменить.
Правовой акт управления может быть опротестован прокурором в соответствии с Законом «О Прокуратуре», т.е. прокурор вправе направить протест в орган, издавший неправомерный акт, который обязан его изменить и привести его в соответствие с действующим законодательством или отменить.
Комментариев нет:
Отправить комментарий